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浅议农业行政处罚中自由裁量权的正确行使

朱 锡 玉

淄博市农业局

摘要: 贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》,推动建立权责明确、行为规范、监督有效的行政执法体制,规范行政执法行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,20058月开始,淄博市在全市市级行政执法机关中开展了规范行政处罚自由裁量权工作。淄博市农业局扎实开展此项活动,从源头上解决滥用、乱用行政处罚自由裁量权问题,使行政执法行为充分体现过罚相当原则和公平、公正原则, 20092010连续两年,该局选报的行政处罚案卷被农业部评为农业行政处罚优秀案卷,是山东省农业系统唯一获此殊荣的单位提升了淄博农业形象。本文主要探讨农业行政处罚自由裁量的表现形式,不合理行使行政处罚自由裁量权的危害,正确行使农业行政处罚自由裁量权应重点把握的几个问题,规范农业行政处罚自由裁量权的主要措施。

关键词: 农业行政处罚 自由裁量权  措施

[1]农业行政处罚自由裁量权是指农业行政机关在法律规定的范围内享有“酌情处理”的权力,即对行政管理相对人的违法事实、性质及情节轻重的认定权,在行政处罚种类、范围、幅度内,选择具体处罚标准,决定是否执行处罚或给予多重的处罚的一种权力。

1  农业行政处罚自由裁量权的表现形式

截至2009年底,淄博市市级农业行政执法机关承担行政处罚59项,涉及《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》等法律3部,《农药管理条例》等行政法规6部,《农产品产地安全管理办法》等农业部规章8部,《山东省农业环境保护条例》等地方法规7部。很多法律、法规、规章上都有类似“视情节轻重处多少元至多少元罚款”的条款,再加上《行政处罚法》中“免予”处罚、“从轻”处罚、“减轻”处罚等条款,使得农业行政处罚自由裁量情况复杂,但总结起来大体有以下几种情形:

1.1  处罚种类的自由裁量权

如《农药管理条例》第四十条第一款第(三)项规定:“生产、经营产品包装上未附标签、标签残缺不清或者擅自修改标签内容的农药产品的,给予警告,没收违法所得,可以并处违法所得3倍以下罚款”。这里的“给予警告”,“没收违法所得”和“并处违法所得3倍以下罚款”属于处罚种类的自由裁量范围,应当根据违法事实、性质和造成的后果等实施处罚。在执法中发现,生产、经营的农药产品不附标签的现象很少,但擅自修改标签的行为很多,有些生产厂家或经销单位为了扩大宣传效果,提高市场竞争能力,故意夸大药品功能,扩大防病治虫的范围,误导消费者。在实践中是这样掌握的:没有造成后果的一般给予警告和没收违法所得的处罚;造成一定后果的在给予警告和没收违法所得的基础上,再并处12倍的罚款。

1.2  处罚幅度的自由裁量权

如《中华人民共和国农产品质量安全法》第五十一条规定:“违反本法第三十二条规定,冒用农产品质量标志的,责令改正,没收违法所得,并处2千元以上2万元以下罚款”,这里的“并处2千元以上2万元以下罚款”就属于处罚幅度的自由裁量;再如《农药管理条例》第四十三条规定:“生产、经营假农药,劣质农药的,尚不够刑事处罚的,由农业行政主管部门或法律法规规定的其他有关部门没收假农药、劣质农药和违法所得,并处违法所得1倍以上10倍以下罚款;没有违法所得的,并处10万元以下的罚款”,这里的“并处违法所得1倍以上10倍以下罚款及并处10万元以下的罚款”也属于处罚幅度的自由裁量,而且自由裁量的幅度很宽,这就要求在实际操作过程中正确定性和准确把握。在执法中我们这样掌握:经查实为假农药的一律没收违法产品和违法所得,并处510倍罚款;如属劣质农药,有效成份在70%以下的,没收劣质农药和违法所得,并处35倍罚款;如属劣质农药,有效成份在70%以上的,或者按产品标准有一项重指标或二项辅助指标不合格的,没收劣质农药和违法所得,并处3倍以下罚款。

1.3  对事实认定的自由裁量权

如《农产品质量安全法》第四十四条规定:“农产品质量安全检测机构伪造检测结果的责令改正,没收违法所得,并处五万元以上十万元以下罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下罚款;情节特别严重的,撤销其检测资格;造成损害的,依法承担赔偿责任。”。这里的“情节特别严重的,撤销其检测资格”就是对何为“情节特别严重”事实认定的自由裁量。在具体执法中,根据我市农业行政部门制定的自由裁量权细化标准,按照是否造成农产品质量安全事故,是否造成较大社会影响对当事人作出不同处罚。

1.4  选择不同程序的自由裁量权

如《农业行政处罚程序规定》第二十二条 :“违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场做出行政处罚决定。”据此,可选择一般程序或简易程序。

1.5  是否给予处罚或从轻、减轻处罚的自由裁量权

《中华人民共和国行政处罚法》规定了应当依法免予、从轻或减轻处罚情节。从轻处罚,是指在法定处罚范围内对违法行为人适用较轻的处罚各类或者较少的罚款。减轻处罚,是指在法定处罚范围内对违法行为人适用最轻处罚各类以下处罚。[2]《行政处罚法》第二十七条“当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:一是主动消除或者减轻违法行为危害后果的;例如案发后主动追回假劣产品的。二是受他人胁迫有违法行为的;例如在他人的威逼、强制下参与制售假药的,或者由于对实际情况不了解,误信谎言上当受骗销售假药的等等。这些人从主观上看是不完全愿意实施违法行为的,客观上违法过程中所起作用较小,是共同违法行为中对社会危害最小的一种,因此,对其应当从轻、减轻处罚。三是配合行政机关查处违法行为有立功表现的;这种情况是当事人以实际行动对违法行为予以补救最积极的体现。配合行政执法部门查处违法行为,包括揭发、检举他人违法行为,主动提供材料和案件线索,积极做有关当事人的工作,使查处工作进展顺利、效果明显等。四是其他依法从轻或者减轻行政处罚的。例如,已满十四岁不满十八岁的实施违法行为,应当依法从轻或者减轻处罚。同时还明确对违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。

1.6  作出具体行政行为时限的自由裁量权

如《农业行政处罚程序规定》第四十一条:“农业行政处罚案件自立案之日起,应当在三个月内作出处理决定;特殊情况下三个月内不能作出处理的,报经上一级农业行政处罚机关批准可以延长至一年。”据此,农业行政机关在一年的时限内对作出具体行政行为有自由选择的余地。

2  不合理行使行政处罚自由裁量权的表现及危害

法律设定自由裁量权的目的,就在于使执法主体根据具体情况和具体对象做出唯一正确、合理、公正的选择和判断,从而更加正确地贯彻立法原委,而不是让行政机关在法律留给的空间内随心所欲。在农业行政执法中,由于行政自由裁量权有较大的主观性,可能出现不合理行使自由裁量权的行为,突出表现在:不平等对待。一是同责不同罚,对相同性质,相同情节的行政违法行为,分别给予了轻重悬殊的处罚;二是不同责同罚,违法行为有大有小,情节有轻有重,却一律给予了相同的行政处罚。上述情形均违背了宪法所确定的“法律面前人人平等原则”。责罚不相当。即行政处罚的轻重与相对人的违法行为及其应承担的责任不相称。一是轻责重罚,对较轻的违法行为给予了较重的行政处罚;二是重责轻罚,对较重的违法行为给予了较轻的行政处罚。主观臆断,随意认定。执法人员在行政执法过程中未考虑相关因素或考虑了不相关因素,或者过分强调或轻视了一个相关因素。例如,在认定违法行为的有无、大小、情节的轻重,以及采信哪些证据,运用何种证据证明标准等方面,不是根据具体情况、具体对象认真分析,慎重地运用其知识和经验来考虑和解决问题,而是凭主观印象、固有倾向随意认定。

不合理行使自由裁量权的直接后果是造成行政处罚的“合法不合理”。有些不合理的行政看似没有违法,但实际上违反了法理,违反了宪法的根本精神,即“法律面前人人平等”,违背了公平正义,脱离了依法行政的轨道,会产生一系列危害。

2.1  破坏公平的法治环境

法律赋予行政机关自由裁量权的初衷是为了更好地促进行政行为的合法、合理性。如果行政机关或执法人员不能很好地行使自由裁量权,在执法过程中以合法之名行不合理之实,就会产生同一地区、同一种违法行为的处罚结果差异较大的现象,从而失去法律的公平、公正性。

2.2  容易滋生执法腐败

如将行政自由裁量权力绝对化、私有化,在“合法”外衣的保护下滥用自由裁量权,可能出现办人情案、关系案,甚至随意执法、徇私枉法,为单位或个人谋取私利。

2.3  侵害行政相对人的合法权益

自由裁量权一旦脱离了法制轨道,行政行为的公平、公正性就将大打折扣,使作为行政处罚相对人的自然人、法人或其他组织的合法权益受到侵害。

2.4  损害行政机关的形象

自由裁量权的不合理运用,对依法行政是一个很大的威胁,对行政法规是一种严重扭曲。这种行为不仅破坏了法规的权威性、严肃性,同时损害了行政机关在群众心目中的应有形象,影响了党和政府在人民群众中的威信。

3  正确行使农业行政处罚自由裁量权应重点把握的几个问题

3.1  把握好法律法规的适用问题

重点把握免予处罚、不予处罚、从轻或减轻处罚的具体情形。《中华人民共和国行政处罚法》第二十五条、第二十六条、第二十七条对从轻、减轻或不予行政处罚的具体情形作出了明确规定。同时,农业法律法规对于部分违法情节轻微,没有造成社会危害的违法行为先责令立即(或限期)改正,逾期不改的再作出行政处罚决定。如《中华人民共和国农产品质量安全法》第四十七条“农产品生产企业、农民专业合作经济组织未建立或者未按照规定保存农产品生产记录的,或者伪造农产品生产记录的,责令限期改正;逾期不改正的,可以处二千元以下罚款”。《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十三条规定,发包方有下列行为之一的,由县级以上农业、林业等行政主管部门责令其限期改正;逾期不改正的,对直接责任人员处以一千元以上一万元以下的罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

3.2  把握好过罚相当的问题

法律责任的公正原则要求:责任与违法或损害相均衡。即人们通常说的“责罚相当”、“罚当其罪”。 [3]作出的行政处罚与违法行为必须相当,同一性质的违法行为应依据造成的危害程度不同在处罚上有所区别。从保障农业生产安全的角度来说,范围大、影响恶劣、给农业生产造成直接损失的应从重处罚,反之则从轻处罚,使行政处罚的设定和实施同时发挥其强制惩戒与转变思想的作用,充分体现处罚与教育相结合的原则,实际上行政处罚的过程,也是对相对人法制教育的过程。

3.3  把握好农业行政处罚中“单处”、“并处”、“可以并处”的问题

如《中华人民共和国农产品质量安全法》第四十八条规定:“违反本法第二十八条规定,销售的农产品未按照规定进行包装、标识的,责令限期改正;逾期不改正的,可以处二千元以下罚款”,这就体现了“单处”的原则。农业行政机关只能给予“责令限期改正”,如果逾期没有改正,才“可以处二千元以下罚款”;再如《中华人民共和国农产品质量安全法》第五十一条规定:“违反本法第三十二条规定,冒用农产品质量标志的,责令改正,没收违法所得,并处二千元以上二万元以下罚款”,这就体现了“并处”的原则,“没收违法所得”、“并处二千元以上二万元以下罚款”两项处罚内容一项也不能少。

4  规范农业行政处罚自由裁量权的主要措施

法国著名思想家、法学家孟德斯鸠在《论法的精神》中说道:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[4]行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分,也是行政权力中最容易被滥用的一部分。所以,必须对自由裁量权予以规范,统一行政处罚幅度,保证行政处罚活动既不失职不作为,又不越权乱作为,减少行政处罚的随意性,促进依法行政规范农业行政处罚自由裁量应从以下几方面入手:

4.1  完善执法制度是保障

[5]建立健全行政执法制度,加强对执法活动的监督和检查,防止滥用、错用行政处罚自由裁量权。

4.1.1  公示制度  《淄博市规范行政处罚自由裁量权若干规定》(以下简称“规定”)明确要求,将淄博市内行政机关负责实施的法律、法规和规章目录以及执法范围、执法程序、执法权限、处罚种类与幅度,向社会公开,接受社会监督,最大限度地防止“同案异罚”或者“畸轻畸重”现象的发生。

4.1.2  执法登记制度  《规定》第十七条规定“行政处罚实施机关应当建立执法登记制度,对执法人员的执法时间、地点、被检查对象、执法原由、执法结果进行登记。”通过推行执法登记制度,确保自由裁量权的正确运用。

4.1.3  投诉制度  《规定》第三十条规定,“行政处罚实施机关应当建立行政执法投诉制度,及时处理行政执法投诉案件。”通过设立投诉渠道,确保行政处罚的合理行使。

4.1.4  重大行政处罚案件请示报告和备案审查制度  《规定》第三十二条规定“行政处罚实施机关作出的重大行政处罚决定应当向政府法制部门备案。”

4.1.5  责任追究制度  《规定》第三十五条规定了对滥用行政处罚自由裁量权的个人,分别视情节轻重,给予暂扣、吊销行政执法证件、行政处分直至追究刑事责任的处理,确保行政处罚自由裁量权的合理行使,促进执法主体和执法人员更好地履行行政职责。

4.1.6  行政执法案卷评查制度  对公民、法人或者其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书进行立卷归档。定期组织对行政执法案卷实施评查,案卷评查结果作为行政执法责任制评议考核和依法行政考核的重要依据。

4.1.7  行政复议制度  行政复议是监督行政的重要形式,是上级国家行政机关对下级国家行政机关的行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为,也是国家行政机关系统内部为依法行政而进行自我约束的重要机制。[6]行政复议机构不仅要对行政处罚的合法性进行审查,而且要对其合理性进行审查。通过对行政处罚行为的合理性审查,实现对行政处罚自由裁量行为的监督、制约、规范,从而防止行政处罚自由裁量权的滥用。

4.2  细化处罚标准是基础

规范行政处罚自由裁量权工作首先要对涉及到的法律、法规、规章中有自由裁量权的条款进行梳理、细化并确定具体标准,这是一项细致而又繁琐的工作,同时又是整个工作的基础和核心。根据《规定》第七条“行政处罚实施机关应当在法律、法规、规章规定的行政处罚的行为、种类、幅度内,根据本规定制定本系统行政处罚自由裁量权规范,明确行政处罚自由裁量的标准,作为本系统实施行政处罚自由裁量权的工作依据”的要求,我局对《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《农药管理条例》等法律法规中的行政处罚内容进梳理,细化了处罚标准,制定了《淄博市农业局行政处罚自由裁量权工作手册》,统一自由裁量权的运用,做到处罚标准在淄博市农业行政部门内的统一。

4.3  程序公正是前提

法律的正义只有通过公正的程序才能得到真正的实现。由于行政程序法规定了行政主体行政行为的步骤、方式、顺序、时限等程序规则,使行政主体在作出行政行为时有章可循,并将自已行为始终置于公开、公正的法定标准上。同时行政程序法还在行政主体的职权中附加义务。这样行政程序法能以法治权,将行政行为置于法律规范的约束之下,从而从制度上克服行政恣意、行政武断以及行政职权的混乱。[7]程序的公正是实体公正的前提和保证,事实证明许多自由裁量权的不正确行使往往与程序违法相伴随,因此,必须严格遵守各项程序规定,认真履行告知、听证、回避等制度,确保自由裁量权在公正程序的轨道内运行。

4.4  加强培训提高执法水平是关键

执法队伍及其执法人员的素质高低是正确行使行政处罚自由裁量权的关键,因此必须加强农业行政执法人员的业务培训,严格实行行政执法人员持证上岗制度。行政执法人员在履行行政处罚职责时要出示行政执法证件,亮明身份。行使行政处罚权机关的行政执法人员,必须取得公共法律知识和专业法律知识的考试合格证,方能申领行政执法证。通过培训上岗,使其熟悉相关的农业法律法规,以对法律负责、对事实负责、对相对人负责的强烈责任心,公平、公正地办好每一件涉农案件的行政处罚工作,避免出现假公济私、滥用权利的现象。

 

参考文献

[1] 李生,王乐君《农业基本法律问题研究》工商出版社,2000

[2] [6] [7]罗豪才,湛中乐《行政法学》北京大学出版社,2005

[3] 周旺生,《法理学》北京大学出版社,2007

[4] 徐爱国,《西方法律思想史》北京大学出版社,2008

[5]淄博市规范行政处罚自由裁量权工作汇报》,中国政府法制信息网。

《淄博市规范行政处罚自由裁量权若干规定》,2007.9.1实施。

《农业行政处罚程序规定》2006.7.1实施。

《中华人民共和国农产品质量安全法》2006.11.1实施。

《农药管理条例》2001.11.29修订。

山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》,2004.10.1实施。

发布时间:2011/12/27 15:08:54 点击次数:2514
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