——淄博市农村土地承包经we营权流转初探

刘志刚     赵  勇

淄博市农村合作经济经营管理指导站

土地是农业生产的最基本要素，在稳定和完善农村土地承包经营制度的基础上，建立灵活有效的流转机制，关系到农业资源配置的效率和优化，是农村经济和社会发展的必然趋势，也是新农村建设、发展现代农业的客观需要。近年来，在市委、市政府的领导下，我们坚持以发展高效规模农业、促进农民持续增收为中心，把规范农村土地承包经营权流转作为推动农村经济新一轮发展的切入点，积极探索农村土地承包经营权流转新机制，不断优化农业产业结构调整，培育特色产业，取得了较好的成效。

淄博市现有家庭承包经营耕地面积2471680亩，家庭承包经营的农户数755558户。农村土地承包经营权流转面积152391.02亩，占家庭承包经营耕地总面积的6.2%，参与土地承包经营权流转的农户82445户，占家庭承包经营的农户总数的10.1%，通过流转实行规模化经营的面积50863.84亩，占全市流转面积的33.4%。目前，全市已建立区县级流转服务中心3个，建立乡镇流转有形市场15个。随着全市农村产业结构调整、小城镇建设规模不断扩大、农村进城务工人员大幅增加等原因，全市农村土地承包经营权流转面积呈逐年增加趋势。

1  我市农村土地承包经营权流转的特点

1.1  农村土地承包经营权流转面积增长较快

截止2010年6月，我市农村土地承包经营权流转面积达到152391.02亩，较2009年底增长了33637.02亩，增幅28.3%。分区县看，农村土地承包经营权流转面积占家庭承包经营面积的比重较大的分别是：博山区18%、沂源县11.3%和张店区10.2%；土地流转面积增幅度较大的分别是博山区166.4%和桓台县125.5%。

1.2  农村土地承包经营权流转形式呈以转包、互换和出租形式为主，股份合作等多种形式并存的局面

我市的农村土地承包经营权流转形式主要以转包、互换、出租等三种形式为主，合计流转土地145008亩，占全部流转面积的95.2%，其中：转包46350亩，占流转面积的30.4%；互换47255亩，占流转面积的31%；出租52839亩，占流转面积的34.7%。股份合作、其他方式流转等几种形式少量存在，合计流转土地7383.02亩，仅占流转面积的4.8%，其中：股份合作591亩，占流转面积的0.3%，其他形式流转3286亩，占流转面积的2.2%（详见图1）。

1.3  土地流入主体以农民为主，逐步呈现向涉农企业及农民专业合作社发展的趋势

虽然我市的农村土地承包经营权流转仍是以农户之间流转为主，但随着近年来我市都市农业快速发展、农业规模经营水平提升及农民专业合作社逐渐发展壮大等原因，涉农企业和农民专业合作社在农村通过土地流转建设农业项目呈现增涨的趋势，在农村土地承包经营权流转中所占比重也日趋加重。在全部流转土地中，流转到农户的65171亩，占流转面积的42.8%，流转到农民专业合作社的32261亩，占流转面积的21.2%，流转到涉农企业的20719亩，占流转面积的13.6%，流转到种养大户的13665亩，占流转面积的9%，另外还有20576亩流转到其他主体，占流转面积的13.5%。

图1

其中，流转到农户的占流转面积的51.7%，低于全国71.6%的平均水平；流转到农民专业合作社和农业企业流转的面积占流转面积的34.8%，远远超过了全国18%的平均水平（具体详见图2）。沂源县近年来通过农村土地承包经营权流转有效的促进了土地规模化经营和有机品牌农业的发展，全县农村土地承包经营权流转面积达45200亩，农民收入大幅增长。2009年全县建立有机农产品标准化基地42个，合作社实现销售收入2.94亿元，增加农民收入1000多万元,其中沂源红富士苹果先后被认定为“北京奥运专用果”、“全运专用果”、和“上海世博会专用果”。

图2

1.4  农村土地承包经营权流转用途呈现以种植非粮食经济作物为主，粮食作物为辅助的态势

全市农村土地承包经营权流转面积中，用于种植非粮食作物生产的面积为111995.76亩，占流转面积的74%；用于种植粮食作物面积38469亩，仅占流转面积的25%，远远低于全国55.5%的平均水平；另有1%的面积用于养殖等其他生产项目（详见图3）。通过非粮食经济作物的种植，农户纷纷从传统农业中解脱出来，把目光投向市场前景好、见效快的经济作物，不仅推进了农业规模经营和产业结构调整，同时也增加了农民的收入。如博山区以农村土地承包经营权流转为平台、狠抓农业产业结构调整，所流转的21041亩土地全部用于非粮食作物生产项目，经过几年的努力，现已在全区范围内培育形成了金银花、猕猴桃、茶叶、中药材、“黑五类”、优质干鲜果、蔬菜等特色主导产业，实现了农业经济又好又快的发展。

图3

2  农村土地承包经营权流转取得的成效

农村土地承包经营权流转，加快了农业产业化进程，促进了农业生产要素的合理流动，提升了农村土地使用价值，有力的促进了农业增效和农民增收。

2.1  完善和发展了农村土地承包制度

农村土地承包经营权的流转，是家庭承包经营制度的进一步完善和发展。通过流转解除了因土地承包关系对农民的束缚，改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”兼业化生产状态，使得土地作为农业生产要素，能够有效的进入市场与其他生产要素进行优化配置，从而更好的调整了生产关系，促进了生产力的发展。

2.2  促进了土地集约化和适度规模经营

农村土地承包经营权流转，使农业生产逐步走上专业化分工、规模化生产、产业化经营、企业化管理的发展道路，社会化生产提升了农村土地使用价值，为吸纳金融资本和社会资本创造了有利条件，为农村土地承包经营权流转市场提供了动力源泉。博山区淄博鲁山上园茶场，通过农村土地承包经营权流转，租赁农民土地1000亩种植茶叶，所生产的“池上”牌绿茶，不仅填补了我市的空白，也大幅提高了上小峰村民的收入，出租土地的村民09年人均增收达5000余元。

2.3  农业经营主体实现多元化

土地在生产经营者之间合理流动，打破了以往农村土地经营地域之间、城乡之间、行业之间的界限，突破了城乡二元经济结构模式，为建立统一、高效的农村土地承包经营权流转市场提供了广阔的发展空间。以农业企业、农民专业合作社为对象的流转逐年增多，有力的促进了土地规模化经营和农村经济的发展。博山区池上镇聂家峪村67户农民自发拿出自己的土地300余亩，成立了农村土地承包经营权流转合作社，通过合作社与涉农企业对话，签订产品保护价回收合同，合作社依靠公司的要求发展生产，解除了农民的后顾之忧，公司依靠合作社发展生产基地，解决了发展基地的大难题，实现了公司、合作社和农户的有机结合。

2.4  促进了农业结构的优化调整

土地承包经营权流转后，新的土地经营者注重引进先进的科学技术，加强农田基本建设，发展高效农业，在农业结构调整中，起到了示范带动作用。张店区近年来注重发展生态和经济效益兼而有之的绿化苗木和经济林果，实现花卉苗木及经济林结构调整3300余亩，核桃种植面积2365亩。

2.5  增加了农业投入，改善了农业生产条件

农村土地承包经营权流转后，新的土地经营业户对农业的投入力度加大，弥补了农民自身和财政对农业投入的不足，形成了对农业的社会资金多元化投入格局。博山区山东上水农业发展有限公司，以公司建园的方式，租赁农户土地投资建设有机金银花基地，2009年已建成11000亩。淄博山珍园食品有限公司和淄博熙明食品厂分别租赁农民土地2500亩、1000亩，投资建设桔梗标准化示范园、新品种试种园，提高了该区农业生产的科技含量，不仅使承包地的生产条件得到改善，相邻地块也得到受益。

2.6  较好的保障了农民利益，增加了农民收入

在指导组织土地经营权流转过程中，我市各级始终注意保护农民利益，增加农民收入，这也是决定土地承包经营权流转能否成功的首要条件。主要体现在以下几个方面：一是农村土地承包经营权流转租金一般都高于农民种植粮食作物纯收入。据调查，土地种植粮食作物纯收入一般亩均400元左右，而农民通过农村土地承包经营权流转则可获得400元到1000元的租金。二是流转合同一般都明确了受让方优先雇佣原承包户劳动力的条款，拓展了农村土地承包经营权流转后农民的就业渠道，使农民不离乡村得到了较高的工资收入。

3  当前我市农村土地承包经营权流转存在的问题

3.1  流合同签订不规范

当前，在农村土地承包经营权流转过程中还存在流转双方签订合同不规范的现象。有的农村土地承包经营权流转没有签订书面流转合同，仅仅是双方的口头协议。有的虽然签订了合同，但合同内容简单，条款约定不明确，没有使用统一的农村土地承包经营权流转合同文本。有的流转合同签订后未及时向发包方及乡镇、区县农经部门进行备案、鉴证、存档、登记工作。这些情况都会为今后的农村土地承包经营权流转工作埋下隐患，导致纠纷的产生，严重的甚至会影响到农村社会的稳定。

3.2  流转收益相关约定不明确

一是流转收益的确定不规范，有的流转合同一签十几年，无论市场如何变化，约定的价格不变，损害了转出方的权益；二是享受补贴待遇的约定不清，农村土地承包经营权流转后，转出方和受让方没有约定国家补贴的归属问题，而随着国家对于种粮等生产资料补贴的增加，很容易产生矛盾和纠纷；三是征地补偿约定不清，地上附着物和青苗补偿费的分配一般不会存在大的争议，但是土地补偿费和安置补助费的分配如果没有事先在合同中约定，就很容易产生纠纷。

3.3  市场化经营意识不够强

一是农户对农村土地承包经营权流转的积极性不高。我市农村人均耕地较少，人均只有0.8亩，对单个家庭来说流转的收益微不足道，流转与否往往引不起重视；二是部分农民存有很强的恋地情结。农村土地作为农民主要生活保障的功能在相当长时期内不会消失，这就导致一些农民想将承包土地经营权流转而心存疑虑，害怕失去土地而不愿流转；三是对土地承包经营权的用益物权化认识不足。《物权法》赋予了农村土地承包经营权以物权的效力，即能保证承包经营权人自身拥有使用土地获得收益的权利，又能确保土地在流动中发挥其最佳的效益。如果充分利用这种法律赋予的权利，就会很好的发挥其在市场经济条件下的作用，有助于承包经营权人获得更大的土地收益。

4  规范农村土地承包经营权流转的几点建议

在社会化大生产的情形下，承包农户作为农村土地承包经营权流转主体，势力单薄，竞争能力十分脆弱。一方面，承包农户面对千变万化的大市场，难以把握市场的变化，担当不起市场风险；另一方面，农业生产经营企业，面对千家万户承包农户，在农村土地承包经营权流转和生产经营过程中，要花相当多的精力应对承包农户。因此，要抓紧完善农村土地承包经营权流转的相关法律法规和配套政策，进一步规范农村土地承包经营权流转。

4.1  明确农村土地承包经营权流转的指导思想和原则

指导思想：立足我市农村经济发展现状，以稳定家庭承包经营制度为基础，以解放和发展农村生产力为目标，大力发展多种形式的农村土地承包经营权流转有形市场，通过建立农村土地承包经营权流转交易平台和农村土地承包纠纷调处机制，优化农村土地资源配置，促进土地适度规模经营和集约经营，推进农业农村经济结构调整，加快农业农村现代化建设步伐。

坚持原则：农村土地承包经营权流转和发展适度规模经营必须遵循的“两个原则”：一是农民依法、自愿、有偿的原则；二是严格遵循“三个不得”的原则，即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。

4.2  营造农村土地承包经营权流转的有利条件

4.2.1  深入推进农业结构调整  农业结构调整既是以市场为导向重新优化配置生产要素的过程，也是农村土地承包经营权流转的过程。要围绕农民增收，积极培育区域主导农产品，大力发展生态、安全、高效农业，因地制宜发展特色农业，提高农业的生产能力和效益。通过农业结构调整，促动农村土地承包经营权流转，构筑农村经济发展新优势。

4.2.2  加快农村劳动力转移  要大力发展农村二、三产业和民营经济，为农民广开就业门路；要加快小城镇建设步伐，吸引更多的农村劳动力进城入镇务工经商，促进农村劳动力的就地转移；要大力发展劳务经济，有组织地向市外输出劳动力资源，实现农村劳动力跨区域流动，从而推动农村土地承包经营权流转。

4.2.3  推进农业产业化经营  农业产业化经营可以把农业的产前、产中和产后诸环节联结成完整的产业链条，有效解决农户小生产与社会化大市场的矛盾，提高农业的组织化程度，形成规模化的生产基地，以此带动农村土地承包经营权流转。

4.2.4  大力发展新型农民专业合作组织  认真贯彻农民专业合作社法，支持农民专业合作组织加快发展。通过专业合作社与千家万户建立多种形式的合作，使分散经营的小农户组合成专业生产联合体和大规模的农产品生产基地，实现农业资源的合理配置和土地的适度规模经营。

4.3  强化对农村土地承包经营权流转管理与服务

4.3.1  农村土地承包经营权流转要符合国家政策  首先，要明确农村土地承包经营权流转的主体。土地承包经营权流转的主体是农户，流转的标的是土地承包经营权，村集体或乡镇政府不能作为流转主体直接与企业签订合同，而只能发挥其中介作用，引导、推动土地经营权的流转。其次，要科学的确定流转收益。可以采取按实物市场价格确定流转收益，也可以采取3～5年调整一次的方式确定收益。第三，流转双方要约定好相应的权、责、利关系，避免发生矛盾和纠纷。

4.3.2  加强流转合同管理  一是指导流转双方规范签订流转合同。农村土地承包经营权流转必须严格按法律程序履行合同手续，必须在流转主体双方协商的基础上，签订流转合同，转让合同须经发包方同意，其他流转合同须报发包方备案。二是规范合同文本。要求依据山东省农业厅制定、山东省工商行政管理局监制的《山东省农村土地承包经营权流转合同示范文本》式样，由各区县人统一印制，发放到各乡镇。三是建立健全流转合同管理制度。区县、乡镇要建立健全登记备案制度、合同鉴证制度等一系列完善的农村土地承包经营权流转合同管理制度。

4.3.3  加强农村土地承包经营权流转信息体系建设  一是市、区要建立农村土地承包经营权流转供求信息网站，建立信息平台，定期发布可供流转土地资源情况。二是乡镇建立农村土地承包经营权流转有形市场，开展农村土地承包经营权流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。三是村级设农村土地承包经营权流转服务站，每个村确定1—2名农村土地承包经营权流转信息员，具体负责农村土地承包经营权流转信息的传递。

4.4  加强对农村土地承包经营权流转的措施保障

4.4.1  加强领导，为推进农村土地承包经营权流转提供保组织障  农村土地承包经营权流转工作，涉及农民的切身利益，事关农村发展稳定的大局。各级政府要成立由分管领导挂帅，财政、监察、国土、农业、信访、经管等部门要负责人为成员的农村土地承包经营权流转工作领导小组。切实加强对农村土地承包经营权流转的组织领导。

4.4.2  调解仲裁，保障农村土地承包经营权流转工作的顺利进行  要以《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施为契机，在乡镇设立农村土地承包纠纷调解委员会，在区县设立农村土地承包仲裁委员会，在村居明确一位熟悉农村土地法规政策和办事公道的人员作为专职调解员。因农村土地承包经营权流转发生纠纷，双方当事人可以协商解决，也可请求村民委员会、乡镇土地承包纠纷调解委员会进行调解；双方当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以直接向人民法院起诉，也可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。各级农村土地承包纠纷仲裁、调解机构和人民法院受理后要认真及时处理，以保障农村土地承包经营权流转工作的顺利进行。